2. МЕХАНИЗМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ВНЕШНЕЙ ЗАДОЛЖЕННОСТЬЮ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

2.1 Методологические особенности управления внешним долгом

Управление внешним государственным долгом Республики Беларусь осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом Республики Беларусь от 16 июля 2008 г. № 412-3, Указом Президента Республики Беларусь от 18 апреля 2006 года № 252 «Об утверждении Положения о внешних государственных займах (кредитах)» и законом о республиканском бюджете на очередной финансовый год.
В соответствии со статьей 2 Бюджетного кодекса Республики Беларусь, внешним государственным долгом является общая сумма основного долга Республики Беларусь по внешним государственным займам на определенный момент времени.[1]
Привлечениеииспользованиеиностранныхкредитовизаймовявляетсяоднимизважнейшихэлементовденежно-кредитнойивалютной политики любого государства. По степени влияния на финансово-экономическое положение стран-заемщиков внешний долг—это сложное и противоречивое понятие.
С одной стороны, внешние заимствования способствуют привлечению в страну дополнительных финансовых ресурсов, открывают доступ к достижениям в научно-технической сфере и современному управленческому опыту. С другой стороны, значительные размеры внешней задолженности стран неоднократно становились причиной обострения мировых долговых отношений за последние десятилетия и являются одной из актуальных проблем современности.
Вомногихстранахрешениезадачвэтойсферезаключеноврамкиотдельногонаправлениягосударственнойполитики, именуемого управлением внешним долгом. Основная цель управления государственным долгом —удовлетворение потребностей правительства в финансировании и выполнении его обязательств по платежам при наименьших затратах в средне- и долгосрочной перспективе при разумной степени риска.
Эффективная система управления внешним долгом, действующая во многих зарубежных странах, обеспечивает оперативное привлечение необходимого объема заимствований для удовлетворения финансовых потребностей; позволяет им экономить существенные финансовые ресурсы путем оптимизации структуры долга и графиков обслуживания долга; минимизирует риски, накладываемые заимствованиями в иностранной валюте.
В современной экономической теории государственный долг определяется как сумма накопленных в стране за определенный период бюджетных дефицитов за вычетом накопленных бюджетных профицитов, или излишков. Природа образования бюджетных дефицитов неразрывно связана с понятием цикличности в экономической сфере. Бюджетные дефициты достигают максимальных размеров в период экономических кризисов и депрессий, когда наблюдается наибольшее снижение производства и поступлений в государственный бюджет. Так как дефицит государственного бюджета может покрываться из двух источников (внешних и внутренних), то внешний долг — это долг государства перед нерезидентами. Таким образом, государственный долг тесно связан с понятием дефицита государственного бюджета.
Если бюджетный дефицит сохраняется на протяжении продолжительного периода времени, то неуклонно увеличиваются размеры государственного долга. В таком случае расходы на обслуживание долга становятся одной из первоочередных статей государственного бюджета и, в конце концов, причиной дефицита государственного бюджета, замыкая образовавшийся круг: дефицит государственного бюджета — рост государственного долга — дефицит государственного бюджета [20].
Международный опыт свидетельствует о том, что проведение взвешенной политики заимствований и своевременное принятие необходимых мер для укрепления потенциала государства в области управления долгом государственного сектора и регулирования внешнего долга частного сектора являются очень важными факторами для обеспечения высокого уровня макроэкономической стабильности страны.
В настоящее время в соответствии с международной практикой в состав государственного внешнего долга включаются:
— кредиты и займы государства или его уполномоченных органов, предполагающие прямую ответственность государства по их погашению;
— рыночные ценные бумаги, выпущенные государством или его уполномоченными органами на международных рынках капитала;
— гарантии и иные косвенные обязательства государства и его уполномоченных органов, предполагающие солидарную или субсидиарную ответственность по обязательствам третьих лиц.
Вместе с тем законодательство каждой отдельной страны по-своему интерпретирует этот термин. В одних странах признаком, классифицирующим государственные заимствования на внешние и внутренние, является валюта, в которой выражаются заимствования, в других странах — принадлежность источника заимствования по отношению к стране-заемщику.[21]
Факторы, оказывающие влияние на состояние долга, делятся на внутренние (эндогенные) и внешние (экзогенные). При этом к внутренним, как правило, относятся такие факторы, как модель управления долгом в отдельной стране, макро- и микро экономическая политика государства. К внешним относятся факторы, находящиеся за пределом возможного контроля со стороны стран-должников: условия торговли, монетарная политика стран-кредиторов, общее состояние мировой экономики, военные конфликты и политическая ситуация в регионе.
В идеальной модели привлеченные ресурсы должны быть направлены на увеличение финансовых ресурсов в будущем, размер которых будет достаточен для своевременного обслуживания и выплат основной суммы долга. Достижение этой цели во многом зависит от следующих трех условий.
Первое представляет собой зависимость между предельной продуктивностью занимаемых ресурсов и процентом по займу. Для того чтобы избежать проблем, связанных с обслуживанием долга, данная зависимость должна быть положительной. В противном случае заемщик будет вынужден обращаться к заимствованиям снова, увеличивая их общий объем.
Второе условие относится к внутренним сбережениям. Внешние заимствования могут использоваться для замещения дефицита внутренних сбережений с целью обеспечения заданных темпов роста экономики. В данном случае основным показателем является коэффициент внутренних сбережений. Если текущая предельная склонность к сбережениям превосходит усредненную склонность к сбережениям за предыдущий период, то данный коэффициент будет расти, что в свою очередь отражает более благоприятные условия для обслуживания долга вбудущем.
Третьим индикатором, отражающим состояние внешнего долга, является сальдо баланса по внешнеторговым операциям. Ухудшение условий торговли для страны-заемщика, как правило, приводит к усложнению долговой проблемы [22].
Многие страны имеют свои стратегии заимствования на внешних и внутренних рынках и планы по укреплению потенциала в области управления долгом. Эти потребности определяются степенью развития внутреннего рынка капитала, особенностями валютного режима, качеством макроэкономической политики и мер нормативного регулирования, организационно- правовым потенциалом в области разработки и осуществления реформ, кредитоспособностью страны и ее целями в сфере управления долгом.
Высокая степень открытости экономики Республики Беларусь, а также необходимость формирования полноценного внутреннего финансового рынка обусловливают принятие Правительством, Национальным банком и уполномоченными органами Беларуси ряда мер по обеспечению должного уровня экономической безопасности страны, а также по созданию условий для развития внутреннего рынка долговых инструментов.
В соответствии с законодательством, как говорилось ранее, внешний государственный долг Беларуси— это общая сумма основного долга республики по внешним государственным займам на определенный момент времени. Он рассчитывается как сумма заимствований, которые сделало само государство, а так же заимствований субъектов хозяйствования, по которым Министерство финансов гарантирует возврат долга. При этом Министерство финансов отвечает за возврат таких займов.
Кроме того, существует долг банковского сектора (например, по кредитным линиям зарубежных банков) и долг субъектов хозяйствования, которые взяли кредит за рубежом.
Таким образом, совокупный внешний долг включает в себя государственный внешний долг и внешний долг субъектов хозяйствования.
Внешний государственный долг Беларуси на 1 сентября 2010 г. составил 9451,3 млн. долл. США при утвержденном годовом лимите 11 млрд. долл. США и увеличился по сравнению сначалом 2010 г. на 1559,9 млн. долл. США.
На 1 сентября 2010 г. Размер внешнего государственного долга Беларуси составлял 19% от ВВП, внутреннего — 18,8%. В структуре внешнего государственного долга кредиты, погашаемые из средств республиканского бюджета, составляют 98,1% (9269,4 млн. долл. США), кредиты, погашаемые за счет собственных средств заемщиков, — 1,9% (181,9 млн. долл. США).
На займы международных финансовых организаций (МВФ, МБРР, ЕБРР) приходится 39,2% внешнего государственного долга, на займы иных иностранных кредиторов— 60,8%. Наибольшую долю в кредитном портфеле страны занимают займы МВФ (36,2%),России (32,3%), еврооблигации (10,6%), кредиты Китая (8%). Не связанные кредитные ресурсы составляют 90,6%, связанные—9,4% [15].
Все внешние государственные займы, входящие в долговой портфель Республики Беларусь, являются долгосрочными. Долговой портфель характеризуется низким риском рефинансирования и невысокой стоимостью обслуживания.
Так, средний срок до погашения по внешним государственным займам составляет 6 лет. Средняя процентная ставка— 3,69% годовых.
Прогнозируется, что в 2011 г. Платежи по погашению и обслуживанию внешнего государственного долга за счет средств республиканского бюджета составят около 870 млн. долл. США, или 8,2% доходов бюджета. В основном крупные выплаты по внешнему госдолгу Беларуси начнутся с 2012 г., когда необходимо будет погашать кредиты по программе МВФ.

2.2 Подходы к управлению внешним долгом

Анализ мирового опыта показывает, что не существует каких либо конкретных установленных стратегий и систем управления долгом. Многие страны формируют собственные системы управления долгом с учетом своих национальных экономических особенностей. К примеру, в большинстве стран функции по управлению долгом рассредоточены по ряду учреждений, тем не менее, в некоторых экономически развитых странах (Ирландия, Новая Зеландия, Швеция, Великобритания и так далее) существуют специальные независимые службы по управлению государственным долгом. Во многих странах политика государственного (правительственного) заимствования, кроме финансирования дефицита государственного бюджета, также фокусируется на развитии внутреннего фондового рынка, однако существуют другие страны (например, Бразилия), вкоторыхвбольшейстепениправительственноезаимствованиеосуществляетсянавнешнихрынкахкапиталадлятого, чтобы не создавать конкуренцию для финансовых институтов страны. Кроме того, по уровню размеров валового внешнего долга страны находятся на разных позициях.
Методология формирования статистики внешнего долга Республики Беларусь в целом основа на методологических рекомендациях Международного валютного фонда, Всемирного банка и других международных организаций и соответствует основным принципам формирования Системы национальных счетов ООН и статистики платежного баланса.
Вместе с тем существующие подходы по формированию и представлению статистики внешнего долга не полностью соответствуют требованиям международной методологи и по внешнему долгу и не обеспечивают информацией, необходимой для детальной оценки внешней задолженности различных категорий резидентов страны.
В целях обеспечения всестороннего охвата и обоснованного представления о валовом внешнем долге внешний долг страны целесообразно определять в следующем аналитическом представлении:
1. Долг государственного сектора:
1.1 Долг сектора государственного управления
1.1.1 Долг Правительства
1.1.2 Долг Национального Банка
1.2 Долг организаций с преобладающим участием государства (50 и более %), включая долг их дочерних, зависимых и совместно контролируемых организаций:
1.2.1 Долг республиканских государственных предприятий (на праве хозяйственного ведения)
1.2.2 Долг акционерных обществ и товариществ с ограниченной ответственностью с преобладающим участием государства:
1.2.2.1 Межфирменная задолженность
1.2.2.2 Иная задолженность
2. Условные обязательства Правительства:
2.1 Гарантированный государством долг
2.2 Долг по поручительствам государства
3. Долг частного сектора (за исключением организаций с преобладающим участием государства (50 % и более):
3.1 Долг организаций финансового сектора (за исключением организаций с Участием государства):
3.1.1 Долг банков второго уровня
3.1.2 Долг иных финансовых организаций
3.2 Долг нефинансового корпоративного сектора (за исключением организаций с участием государства):
3.2.1 Межфирменная задолженность:
3.2.1.1 Затраты на разведку
3.2.1.2 Иная межфирменная задолженность
3.2.2 Иной долг нефинансового корпоративного сектора
3.3 Долг организаций с участием менее 50 % акций государства:
3.3.1 Межфирменная задолженность
3.3.2 Иная задолженность
3.4 Прочая задолженность (домашние хозяйства и некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства).
Поскольку гарантии и поручительства государства предоставляются организациям как государственного, так и частного секторов и являются лишь условными обязательствами государства, в указанной аналитической структуре сумма валового внешнего долга соответствует итоговой сумме пунктов 1и 3 без учета значения пункта 2.
В целях обеспечения эффективного управления по долгу государственного сектора и внешнему долгу частного сектора необходимо осуществлять системный мониторинг.
Одной из основных проблем управления долгом является отсутствие работающей системы обмена информацией между государственными органами, ответственными за управление внешним долгом организаций с преобладающим участием государства, и регулирование внешнего долга частного сектора.[15]
Поэтому для осуществления обмена информацией между государственными органами и проведения системного анализа состояния долга необходимо создать единую интегрированную электронную базу данных, которая будет периодически обновляться по долгу сектора государственного управления и условным обязательствам государства —уполномоченным органом по исполнению бюджета, по внешнему долгу организаций с преобладающим участием государства и внешнему долгу частного сектора — Национальным банком и уполномоченным органом по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций в части индикаторов финансовой стабильности финансового сектора, уполномоченным органом по статистике в части индикаторов нефинансового корпоративного сектора в пределах своей компетенции.
В целях создания эффективной системы управления внешним долгом страны также необходима единая политика государства по работе с международными финансовыми организациями, в рамках которой будут определены конкретные направления сотрудничества с каждой международной финансовой организацией в зависимости от специфики ее деятельности, условий предоставления заемных средств и сложившейся практики работы (эффективность реализации инвестиционных проектов в республике, опыт работы и так далее).[5, c.384]
С учетом рисков управления внешним долгом необходима система организационно-экономических мероприятий, включающая:
—подготовку экономически обоснованных решений в области внешних заимствований в пределах показателей кредитной безопасности;
—сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований;
—оптимизацию структуры портфеля внешних займов;
—своевременное и полное обслуживание и погашение внешнего долга согласно графику платежей;
—своевременное и полное выполнение своих обязательств организациями–заемщиками иностранных кредитов, выданных под гарантию Правительства;
—повышение эффективности использования внешних займов;
—совершенствование законодательства и разграничение полномочий в области управления внешним долгом;
—увеличение численности работников Министерства финансов и Национального банка, занимающихся проблематикой внешнего долга;
—создание необходимого информационного и программного обеспечения, позволяющего в режиме реального времени осуществлять мониторинг ситуации на внешних финансовых рынках, а также проводить анализ долга и подверженности портфеля внешних государственных займов воздействию различных рисков.

2.3 Роль международных финансовых организаций в регулировании проблемы внешней задолженности

С начала 1980-х лет к процессу решения кризиса задолженности все больше начали привлекаться международные финансовые учреждения — Международный валютный фонд (МВФ) и Международный банк реконструкции и развития (МБРР), которые было создано в 1944 г.
Участники Бреттон-Вудской конференции рассмотрели денежную систему, основанную на стабильных курсах свободно конвертированных валют и свободной унифицированной платежной системе. С целью управления этой системой они и создали МВФ, который предоставляет краткосрочное финансирование государствам-членам, которые ощущают проблемы с платежным балансом. МБРР дополняет международную ориентацию МВФ за счет финансирования развития инфраструктуры отдельных стран. МБРР, который сначала был создан с целью предоставления помощи в реконструкции разрушенной войной Европы и содействия развития продуктивных ресурсов стран, которые развиваются, вырос во Всемирную банковскую группу и сегодня дополняется такими учреждениями, как Международная ассоциация развития. Последняя работает в тесном контакте с частными инвесторами из финансирования инфраструктуры в странах, которые развиваются.
С момента своего учреждения МВФ и МБРР эволюционировали, реагируя на экономические кризисы, такие как коллапс системы валютного паритета в 1971 г. и кумулятивная долговая кризис 1980-х лет. Это привело к тому, что их настоящие роли стали значительно более сложными и менее четко определенными, чем на момент создания.
Сегодня оба этих учреждения руководят многосторонними финансовыми операциями и политическими диалогами, которые охватывают почти все аспекты развития стран-участниц.
Например, на данное время МВФ принимает во внимание вопроса окружающей среды, военных расходов и социального влияния экономического корректирования в дополнение к своим традиционным макроэкономическим требованиям. Мировой банк расширил также свой традиционный интерес к проектам развития, включив оценку учреждений, правил и процедур, которые направляют политику и выполнение таких проектов в странах-дебиторах.
Наверное, наиболее противоречивым финансово-кредитным учреждением, вокруг которого существует множество дискуссий, есть МВФ. Показательной в этом плане есть критика такого авторитетного издания, как «TheEconomist». В частности, в нем отмечается, что в последнее время МВФ все чаще сыграет роль инструмента внешней политики стран Запада, предоставляя финансовую помощь только тем, кого индустриальный мир хочет видеть среди своих союзников.
В результате «о западных» страны-должники все более активнее игнорируют требования руководства МВФ, справедливо считая, что они в любом случае получат от него свои деньги. Так, после года безуспешных переговоров с правительством Аргентины Фонд в конце концов все же согласился предоставить этой латиноамериканской стране очередной кредит
Очевидно, что в последнее время МВФ весьма часто оказывается в безвыходной ситуации. С одной стороны, он должен быть особенно осторожным при предоставлении новых кредитов, с другого — ему приходится учитывать интересы своих главных акционеров, больших развитых стран Запада. Эти целые часто вступают в разногласие одна из одной, особенно когда задействованные политические факторы.
Кроме того, МВФ приходится проявлять заботу о состоянии мировых финансовых рынков, которые могут «обвалиться» в случае объявления такой страной, как, например, Бразилия, полномасштабного дефолта. В подобных условиях Фонд отдает предпочтение уклонению от слишком резких выпадов относительно больших должников, которые, в свою очередь, стараются в меру своих возможностей использовать это обстоятельство в своих интересах.
Если анализировать непосредственно технические аспекты деятельности МВФ, схему действия его кредитных механизмов, то следует отметить, что МВФ на данное время предоставляет кредиты в иностранной валюте странам-участницам для двух целей: во-первых, для покрытия дефицита платежного баланса, т.е. практически для пополнения валютных резервов государственных финансовых органов и центральных банков, и, во-вторых, для поддержания макроэкономической стабилизации и структурной перестройки экономики, а это означает - для финансирования бюджетных расходов правительства.
Международные финансовые институты преследуют следующие цели:
• объединить усилия мирового сообщества в целях стабилизации международных финансов и мировой экономики;
• осуществлять межгосударственное валютное и кредитно-финансовое регулирование;
• совместно разрабатывать и координировать стратегию и тактику мировой валютной и кредитно-финансовой политики [17, c. 14].
Беларусь сложно причислить к активным пользователям кредитов международных организаций, и в этом есть свои плюсы. В докладе Международного банка реконструкции и развития "Переход к рыночной экономике: первые десять лет" говорится, что относительный успех Беларуси в сдерживании спада производства обусловлен рядом "эксклюзивных факторов", основными из которых являются экономические связи с Россией. Наряду с этим отмечается, что пассивность Беларуси в области структурных экономических реформ (а это не что иное, как игнорирование советов МВФ), позволила ей избежать некоторых ошибок на ранних стадиях перехода.
Несогласие ряда стран, а также многих экономистов, следовать рекомендациям международных организаций связано с тем, что предоставление кредитов странам-членам МВФ связано с выполнением ими ряда условий. МВФ обосновал эту практику необходимостью быть уверенным в том, что страны-заемщики будут в состоянии погасить свои долги. С 80-х годов (после начала латиноамериканского долгового кризиса) эти требования все время ужесточались.
С другой стороны, кредиты финансовых организаций пользуются популярностью. Это связано с тем, что значение кредитов МФО не ограничивается самим размером предоставляемых ресурсов. Можно говорить о двух аспектах их влияния на экономическое развитие государств: прямое и косвенное. Первое определяется достижением непосредственных целей предоставляемого финансирования (пополнение валютных резервов, осуществление конкретного проекта). Вместе с тем прямое влияние в большинстве случаев значительно уступает косвенному эффекту от получаемых займов. Здесь тоже можно условно выделить две составляющие.
Одна из них связана с выполнением условий финансирования, состоящих, как правило, в осуществлении определенных мер в сфере экономической политики.
Другим следствием получения финансовых ресурсов международных организаций является повышение доверия к экономике страны-реципиента, к ее государственным и частным институтам со стороны иностранных инвесторов и кредиторов, что сопровождается увеличением притока капитала, реорганизацией имеющейся задолженности, улучшением условий предоставления займов и, в свою очередь, оказывает влияние на внешнеторговые связи, передачу технологий и другие аспекты экономической деятельности.
Таким образом, мировая финансовая система сегодня отягчена значительными долгами практически всех стран. Неспособность обслуживания долгов приводит к возникновению долговых кризисов, которые способны распространяться и которые в условиях глобализации экономики затрагивают всех участников мировой финансовой системы. В этих условиях необходима выработка более совершенных методов урегулирования задолженности, которые бы способствовали более ощутимому снижению долгового бремени. Особую роль здесь, видимо, придется сыграть международным организациям (требующим сегодня серьезной реорганизации), которые помогут найти компромиссные пути решения проблем, удовлетворяющие как кредиторов, так и заемщиков.

. All Right Reserve.