1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН

1.1 ПРАВО ГРАЖДАН НА ОБРАЩЕНИЕ: ПОНЯТИЕ И ФОРМЫ ОБРАЩЕНИЙ

Институт обращения как форма диалога между государством и его народом имеет многовековую историю.
В Республике Беларусь право граждан на обращение в государственные органы является важнейшим конституционным правом, которое закреплено в статье 40 Конституции Республики Беларусь, и его следует рассматривать как одно из проявлений демократии.
Право граждан на обращение неотъемлемо от обязанности государственных органов и должностных лиц рассматривать обращения граждан и давать ответ по существу вопроса в определенный законом срок. Эта обязанность государственных органов и должностных лиц закреплена в части 2 статьи 40 Конституции Республики Беларусь.
Правом на обращение к государственным органам и иным организациям на территории Республики Беларусь обладает любой человек, в том числе и иностранные граждане, и лица без гражданства.
Тесное и открытое сотрудничество между гражданами и исполнительной властью подтверждает высокий фактор доверия с их стороны к существующим институтам государственной власти.
Наиболее полно урегулирован порядок подачи и рассмотрения обращений граждан Законом Республики Беларусь от 18.07.2011 N 300-З "Об обращениях граждан и юридических лиц" (далее - Закон). Закон классифицирует понятия обращения граждан на виды, раскрывая их содержание. Ключевым понятием Закона является термин "обращение", под которым понимается индивидуальные или коллективные заявление, предложение, жалоба, изложенные в письменной, электронной или устной форме. По сути, это опосредованное определение обращения посредством перечисления его видов, выделенных исходя из различных критериев: по предмету - заявление, предложение, жалоба; по форме - устное, письменное или электронное обращение; по количеству заявителей - индивидуальное и коллективное обращение.
Так, согласно статье 1 Закона:
обращение - индивидуальные или коллективные заявление, предложение, жалоба, изложенные в письменной, электронной или устной форме;
заявление - ходатайство о содействии в реализации прав, свобод и (или) законных интересов заявителя, не связанное с их нарушением, а также сообщение о нарушении актов законодательства, недостатках в работе государственных органов, иных организаций (должностных лиц) (далее, если не определено иное, - организация), индивидуальных предпринимателей;
предложение - рекомендация по улучшению деятельности организаций, индивидуальных предпринимателей, совершенствованию правового регулирования отношений в государственной и общественной жизни, решению вопросов экономической, политической, социальной и других сфер деятельности государства и общества;
жалоба - требование о восстановлении прав, свобод и (или) законных интересов заявителя, нарушенных действиями (бездействием) организаций, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей (далее, если не определено иное, - гражданин);
заявитель - гражданин или юридическое лицо, подавшие (подающие) обращение;
письменное обращение - обращение заявителя, изложенное в письменной форме, в том числе замечания и (или) предложения, внесенные в книгу замечаний и предложений;
электронное обращение - обращение заявителя, поступившее на адрес электронной почты организации либо размещенное на официальном сайте организации в глобальной компьютерной сети Интернет;
устное обращение - обращение заявителя, изложенное в ходе личного приема;
индивидуальное обращение - обращение одного заявителя;
коллективное обращение - обращение двух и более заявителей по одному и тому же вопросу (нескольким вопросам);
повторное обращение - обращение, поступившее в одну и ту же организацию, к одному и тому же индивидуальному предпринимателю от одного и того же заявителя по одному и тому же вопросу два и более раза;
книга замечаний и предложений - документ единого образца, предназначенный для внесения замечаний (заявлений и жалоб) (далее, если не определено иное, - замечания) и (или) предложений о деятельности организации, индивидуального предпринимателя, качестве производимых (реализуемых) ими товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг.
При этом следует отметить, что, несмотря на наличие определенных особенностей, связанных с порядком рассмотрения отдельных видов обращений, все они юридически равнозначны. Каждое обращение должно быть принято, все поставленные вопросы должны быть рассмотрены в полном объеме и по ним должны быть даны исчерпывающие ответы. При несогласии с принятыми решениями лицо может обжаловать ответы в установленном порядке [9].
Граждане Республики Беларусь имеют право на обращение в организации путем подачи письменных, электронных или устных обращений, а также к индивидуальным предпринимателям путем внесения замечаний и (или) предложений в книгу замечаний и предложений.
Юридические лица Республики Беларусь, индивидуальные предприниматели имеют право на обращение в организации путем подачи письменных (за исключением замечаний и (или) предложений, вносимых в книгу замечаний и предложений), электронных или устных обращений.
Находящиеся на территории Республики Беларусь иностранные граждане и лица без гражданства, представительства иностранных организаций пользуются правом на обращение наравне с гражданами Республики Беларусь и юридическими лицами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией Республики Беларусь, законами и международными договорами Республики Беларусь.
Право на обращение реализуется заявителями добровольно. Осуществление заявителями их права на обращение не должно нарушать права, свободы и (или) законные интересы других лиц [7].
Граждане реализуют право на обращение лично либо через своих представителей. Личное участие граждан при подаче и рассмотрении обращений не лишает их права иметь представителей, равно как и участие представителей не лишает граждан права на личное участие при подаче и рассмотрении обращений.
Юридические лица реализуют право на обращение через свои органы или своих представителей (далее, если не определено иное, - представитель юридического лица).
Следует обратить внимание, что действие Закона распространяется на обращения граждан и юридических лиц, в том числе поступившие от юридических лиц, на которые возложены функции редакций средств массовой информации, за исключением обращений, подлежащих рассмотрению в соответствии с законодательством о конституционном судопроизводстве, гражданским, гражданским процессуальным, хозяйственным процессуальным, уголовно-процессуальным законодательством, законодательством, определяющим порядок административного процесса, законодательством об административных процедурах, а также иных обращений, в отношении которых законодательными актами установлен иной порядок их подачи и рассмотрения. Также действие Закона не распространяется на переписку государственных органов при выполнении ими функций, возложенных на них нормативными правовыми актами.
Процесс рассмотрения обращений граждан должностными лицами является открытым. Каждый гражданин, пожелавший ознакомиться с ходом рассмотрения своего обращения, вправе потребовать от должностного лица представить ему в установленном порядке материалы проверки его обращения.
При желании автор обращения может направить в адрес государственного органа, иной организации обращение с просьбой не рассматривать его предыдущее обращение. В данной ситуации просматривается принцип добровольности подачи обращения со стороны заявителя, а не его обязанности.
После получения информации о результатах рассмотрения обращения заявитель вправе обжаловать принятое решение.
Необходимо обратить внимание, что должностное лицо, подготовившее ответ гражданину, обязано сообщить о его праве на обжалование.
Ответ организации на обращение или решение об оставлении обращения без рассмотрения по существу могут быть обжалованы в вышестоящую организацию.
Информация о наименовании, месте нахождения и режиме работы вышестоящих организаций размещается в организациях в общедоступных местах (на информационных стендах, табло и (или) иным способом).
Ответ на обращение или решение об оставлении обращения без рассмотрения по существу организации, не имеющей вышестоящей организации, а также индивидуального предпринимателя могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном законодательством.


1.2 ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ РАБОТУ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН

Право на обращение является, не только юридической гарантией реализации других прав граждан, но одним из важнейших конституционных прав гражданина. Кроме того, в соответствии со статьей 40 Конституции государственные органы, а также должностные лица обязаны рассмотреть обращение и дать ответ по существу в определенный законом срок. Отказ от рассмотрения поданного заявления должен быть письменно мотивированным.
Таким образом, праву гражданина на обращение корреспондирует обязанность государственных органов, органов местного управления и самоуправления, должностных лиц, заключающаяся в принятии, регистрации, рассмотрении и ответе на обращение в установленном законом порядке, что, в свою очередь, является гарантией реализации самого права на обращение.
В развитие указанной конституционной нормы государством создана целая система нормативных правовых актов, регулирующих общественных отношения по поводу подачи гражданами и юридическими лицам обращений в целях реализации права на обращения и по поводу рассмотрения данных обращений, как деятельности органов государственной власти. Центральным нормативным правовым актом, регулирующим порядок подачи обращений гражданами и юридическими лицами, а также порядок их рассмотрения, является Закон об обращениях.
В соответствии с положениями указанного закона право на обращение реализуется заявителями добровольно. Осуществление заявителями их права на обращение не должно нарушать права, свободы и (или) законные интересы других лиц.
Нормы об обращениях граждан содержатся также в Директиве Президента Республики Беларусь от 27.12.2006 № 2 "О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата", в которой Главой государства обращено внимание на обеспечение доступности, простоты, оперативности в решении насущных проблем каждого человека [4].
В систему нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы работы с гражданами, также входят:
Указ Президента Республики Беларусь от 15.10.2007 № 498 "О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц" (далее - Указ № 498);
Указ Президента Республики Беларусь от 05.12.1997 № 630 "О реагировании должностных лиц на критические выступления в государственных средствах массовой информации";
Декрет Президента Республики Беларусь от 14.01.2005 № 2 "О совершенствовании работы с населением" (далее - Декрет № 2);
Положение о порядке ведения делопроизводства по обращениям граждан и юридических лиц в государственных органах, иных организациях, у индивидуальных предпринимателей, утвержденное постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 30.12.2014 № 1786;
Положение о порядке выдачи, регистрации, ведения и хранения книги замечаний и предложений, утвержденное постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 16.03.2005 № 285 "О некоторых вопросах организации работы с книгой замечаний и предложений и внесении изменений и дополнения в некоторые постановления Совета Министров Республики Беларусь".
Рассмотрение обращений граждан осуществляется по трем направлениям.
Первое - рассмотрение и разрешение обращений (письменных и устных), которые направляются гражданами в государственные органы и иные организации (с января 2008 г. право на такое обращение предоставлено не только гражданам, но и индивидуальным предпринимателям, а также юридическим лицам).
Второе - рассмотрение замечаний и предложений граждан, вносимых в книгу замечаний и предложений.
Третье - рассмотрение заявлений по принципу "одно окно" - осуществление административных процедур [9].
Основной аргумент данной позиции заключается в том, что принятие Закона Республики Беларусь от 28.10.2008 "Об основах административных процедур" (далее - Закон об административных процедурах) создало существенный блок нормативных правовых актов в виде законодательства об административных процедурах с отдельным предметом правового регулирования, к которому законодательство об обращениях граждан не применятся (даже субсидиарно). А это связано в первую очередь с тем, что действия органов в административной процедуре представляют усложненную процедуру и порождают юридически значимые последствия, в отличие от ответов на обращения граждан.
При выборе дальнейшей модели регулирования порядка рассмотрения обращений ключевым вопросом ставится возможность использовать единую процессуальную форму для рассмотрения как традиционных обращений (предложений, жалоб), так и иных обращений по поводу принятия административных актов.
В свою очередь, законодательство об обращениях традиционно регулирует рассмотрение поступающих в государственные органы заявлений, жалоб и предложений.
С точки зрения сокращения количества нормативных правовых актов и их упрощения оправданно объединение рассматриваемых сфер законодательства. В пользу данного вывода свидетельствует и схожесть процессуальной структуры двух блоков законодательства.
Тем не менее, некоторые правоведы, отмечают сложности в связи с объединением двух блоков законодательства. "Прежде всего, принятие административных актов осуществляется в рамках усложненной и формализованной процедуры с детальным регулированием перечней административных процедур и представляемых документов, размеров платы, предоставлением права быть выслушанным перед принятием решения и т.д. Использование такой процедуры для рассмотрения всех обращений в настоящее время довольно затруднительно" [3].
Дела, которые не связаны с принятием решения, влияющего на права заявителя, рассматриваются по более упрощенной и менее формализованной форме. Теоретически подобная упрощенная форма может быть как предусмотрена в законодательстве об административных процедурах (выделение по примеру ряда стран нескольких процессуальных форм осуществления административных процедур), так и выделена в отдельный законодательный акт. Именно последний вариант использован белорусским законодателем.
С учетом изложенного практические работники прогнозируют сохранение в краткосрочной перспективе двух блоков законодательства: об административных процедурах и об обращениях. При этом указывается на целесообразность проведения в дальнейшем кодификации общего административного права посредством подготовки комплексного законодательного акта, который бы охватил основные вопросы позитивного государственного управления. "И здесь возможны два варианта: либо включение всех обращений в предмет административно-процессуального закона, либо выделение тех из них, которые могли бы по-прежнему рассматриваться по определенной упрощенной форме (предложения, замечания, отзывы, отклики, благодарности и т.д.). Последний вариант представляется более целесообразным с точки зрения удобства и простоты нормативной регламентации" [19].
В рамках административных процедур рассматриваются только заявления граждан направленные на установление, изменение, приостановление, сохранение, переход или прекращение прав и (или) обязанностей, в том числе заканчивающиеся выдачей справки или другого документа, либо регистрацию или учет заинтересованного лица, его имущества, либо предоставление денежных средств, иного имущества. В рамках работы с обращениями граждан, рассматриваются все иные виды заявлений, а кроме того, жалобы и предложения.
В свете изложенного представляется важным очертить круг действия Закона об обращениях. Статья 2 данного закона устанавливает, что действие Закона об обращениях не распространяется на обращения, подлежащие рассмотрению в соответствии с законодательством о конституционном судопроизводстве, гражданским, гражданским процессуальным, хозяйственным процессуальным, уголовно-процессуальным законодательством, законодательством, определяющим порядок административного процесса, законодательством об административных процедурах.
В указанных сферах существует отдельное процессуальное регулирование порядка рассмотрения заявлений и жалоб.
Главной причиной выведения указанных сфер из области регулирования Закона об обращениях является то, что процессуальное регулирование порядка рассмотрения заявлений и жалоб, установленное в данных сферах, существенно отличается от порядка, предусмотренного указанным законом. А главное, рассмотрение заявлений и жалоб входит в предмет регулирования других отраслей права. Например, направление оферты и ее последующий акцепт относится к предмету гражданского права, подача искового заявления входит в предмет гражданского или хозяйственного процессуального права.
Кроме того, нормы Закона об обращениях не применяются к обращениям, в отношении которых законодательными актами установлен иной порядок их подачи и рассмотрения. Такое правило обосновано невозможностью использования процессуальной формы рассматриваемого закона в связи с наличием специфического правового режима.
Таким образом, можно сделать вывод, что в литературе доминирующим остается мнение, что законодательство об административных процедурах является более перспективным, будет в дальнейшем совершенствоваться и в конечном итоге поглотит законодательство об обращениях граждан, выделив лишь особенности рассмотрения некоторых из них.

. All Right Reserve.